La Sección Quinta del Consejo de Estado anuló la elección de Roy Barreras[1], porque para la Corporación, el Senador incurrió en la prohibición constitucional de doble militancia al no haber renunciado 12 meses antes de la fecha de inscripciones para las elecciones del Congreso de la República para el periodo 2022-2026, para presentarse por otra colectividad. Sobre el cargo que nos convoca -y por el cual prosperó la solicitud de nulidad-, el máximo tribunal electoral hizo especial énfasis en los actos legislativos que modificaron el artículo 107 de la Constitución Política en el 2003 y 2009, los cuales buscaron fortalecer el sistema de bancadas y la disciplina partidista, para luego, precisar que la expulsión del Senador del partido de La “U”, no lo eximía del deber de renunciar a la curul en el plazo constitucional, so pena de incurrir en doble militancia si resultare elegido por una agrupación política distinta. En el caso concreto, su inscripción y posterior elección se materializó gracias al aval que le otorgó el Movimiento Alianza Democrática Amplia – ADA.
Según lo enunciado, la Corporación esclareció si la doble militancia se configuraba incluso si, el apartamiento del Partido de la U y el Senador Barreras, había sido producto de una expulsión, es decir, una decisión ajena a la voluntad del excongresista. En este sentido, la Corporación recordó que el objetivo de la nueva regla, derivada de los actos legislativos señalados, tuvo por objeto acentuar la importancia del régimen de disciplina partidista, al extremo de exigir la pertenencia del elegido al partido que lo inscribió, por lo menos hasta el final del período, condicionando así su permanencia en la corporación pública a la pertenencia a la colectividad.
Para contextualizar a los lectores de apt abogados, se expondrá someramente el alcance de la prohibición de doble militancia consagrada en el inciso 12 del artículo 107 de la Constitución Política, en concordancia con el inciso 2º del artículo 2º, de la Ley 1475 de 2011[2], que sirvió de sustento a la Sala para anular la elección del senador Barreras.
*Si le interesa la modalidad de apoyo en la prohibición de doble militancia, tan importante en época de campaña electoral, lo invitamos a revisar nuestra entrada: Publicidad política: la modalidad de apoyo en la prohibición de doble militancia, aquí
La prohibición constitucional de la doble militancia fue incorporada en nuestro ordenamiento mediante el Acto Legislativo 1 de 2003, que señaló, de manera expresa que: “En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica“. Esta disposición fue ampliada y, respecto de la modalidad que nos interesa, el Acto Legislativo 1 de 2009 reiteró la prohibición constitucional de pertenecer simultáneamente a más de un partido, pero, además, incorporó una nueva regla constitucional: “Quien siendo miembro de una corporación pública decida presentarse a la siguiente elección, por un partido distinto, deberá renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones“.
Para la Sala, la teleología de esta ampliación a la prohibición de doble militancia introducida con la reforma política de 2009, fue acentuar la importancia del régimen de disciplina partidista, condicionando su permanencia en la corporación pública a la pertenencia a la agrupación política.[3] Esto, de la mano del estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2009 adelantado por la Corte Constitucional en la sentencia C-303 de 2010, que respecto de la figura de doble militancia precisó:
la modificación introducida por la reforma política de 2009 fortalece el sistema de partidos y, por ende, la representación democrática en al menos cuatro planos diferenciados: (i) el mantenimiento de la prohibición de la doble militancia, instaurada en la reforma política de 2009; (ii) el establecimiento de un régimen sancionatorio estricto, pues va hasta la pérdida de la personería jurídica, para los partidos y movimientos políticos que avalen candidatos, elegidos o no elegidos, que resulten condenados por delitos relacionados con el vínculo a grupos armados ilegales o al narcotráfico; (iii) la promoción de los mecanismos democráticos internos de partidos y movimientos políticos, dirigidos a la adopción de decisiones y la definición de candidatos a cargos de elección popular; y (iv) la constitucionalización de una regla estricta para el cambio de partido con miras a la siguiente elección, que obliga a que los miembros de las corporaciones públicas que opten por esa posibilidad, a renunciar a la curul que ostentan al menos un año antes del primer día de inscripciones de las candidaturas para el periodo siguiente. (énfasis de la Sala Electoral)
Así las cosas, el Tribunal electoral dilucidó si, la consecuencia jurídica derivada de la prohibición de doble militancia, en su modalidad que está dirigida a los miembros de corporación pública[4], quienes deciden presentarse a la siguiente elección por un partido distinto -durante los 12 meses anteriores al periodo de inscripciones -, debe aplicarse cuando el corporado ha sido expulsado de la colectividad política por la cual fue elegido. De lo expuesto, resultó evidente para la Sección Quinta que las reformas constitucionales además de fortalecer el papel de los partidos políticos en la democracia, buscaron robustecer institucionalmente a las corporaciones públicas, incluyendo naturalmente al Congreso, en donde los partidos juegan un rol decisivo. De esta manera, se introdujeron al ordenamiento jurídico una serie de instrumentos que sirvieron de insumo para garantizar tal fin, verbigracia, el régimen de bancadas y el reconocimiento constitucional para que los partidos establecieran sanciones a los miembros de corporaciones que incumplieran las decisiones adoptadas al interior de las bancadas. Lo que se tradujo en sanciones como la pérdida del voto por el resto del periodo constitucional, hasta llegar a la expulsión del corporado de la colectividad política.[5]
En este sentido, fue claro para el Consejo de Estado que la expulsión del señor Roy Barreras por no atender el régimen de bancadas, es una circunstancia que responde a una desatención del miembro de la corporación pública y, por tanto, refleja una indisciplina partidista que es contraria al propósito del artículo 107 Constitucional. Así, no puede configurar un impedimento para que se apliquen las normas de la doble militancia.
Vale la pena recordar que, en su momento, los senadores Roy Barreras y Armando Benedetti fueron demandados en sede de pérdida de investidura por los mismos hechos, sin embargo, se dejó sentado que la expulsión del partido no implicaba la pérdida de investidura, pero, para la Sala Especial de Decisión y, reafirmado ahora por la Sección Quinta, sí se configuró una afrenta al sistema democrático que afecta el régimen de bancadas:
22. La Sala no desconoce que los congresistas Benedetti y Barreras violaron el régimen de bancadas, previsto en los Actos Legislativos 02 de 2003, 01 de 2009 y la Ley 974 de 2005 -hecho que ni siquiera controvirtieron al oponerse a la solicitud de desinvestidura-, motivo que llevó a su expulsión del Partido de la U. Tampoco puede pasar por alto que los senadores infringieron el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, en cuanto ordena que los candidatos elegidos por un partido deben mantenerse en esa organización durante el ejercicio de su curul. Esta situación se opone al normal funcionamiento del sistema democrático, en la medida en que pugna con el régimen de los partidos políticos y el régimen de bancada, que cobija a los miembros de las corporaciones de elección popular[6].
Finalmente, el juzgador de única instancia reiteró que, según la tesis vigente, las curules no pertenecen a los elegidos sino a las colectividades que los avalaron.[7] Es decir, no cabe duda que las curules en las corporaciones públicas de elección popular son conquistadas por las organizaciones políticas y que, si bien las personas naturales que las ocupan cumplen un papel preponderante en esos logros electorales, ello no basta para señalar que son éstos y no aquéllas quienes tienen un derecho intangible frente a esos escaños. En este orden, quien pretenda no incurrir en esta modalidad y decida presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, tendrá que: a) renunciar a la curul y, b) con al menos doce meses de anterioridad al primer día de inscripciones[8].
Conforme lo expuesto, se declaró la nulidad de la elección de Roy Barreras como senador de la República para el periodo 2022-2026, ya que se demostró en el caso concreto que el excongresista no renunció a su curul obtenida con el aval del Partido de la U, y presentó su candidatura con el aval del Movimiento Político Alianza Democrática Amplia “ADA”.
Como quedó en evidencia en el título de la presente entrada, apt abogados no comparte la decisión tomada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, ya que desde el proceso de pérdida de investidura -el cual tuvimos la oportunidad de representar-, se advirtió en esa sede la inminente vulneración al derecho fundamental de participación en política, si se llegara a acoger una interpretación como la que ahora es objeto de crítica:
Una interpretación como la que desea el solicitante se aplique en el sub judice, ofrecería un poder absoluto a los directivos de los partidos en el escenario parlamentario -quienes en muchas ocasiones no ostentan curul-. Bastaría para éstos, promover quejas en los Comités Éticos y Disciplinarios de los partidos, con fundamento en aparentes -o reales- distanciamientos de los congresistas de tal partido frente a sus directrices, para lograr su separación del Congreso –y, de paso, de la vida política-. [9]
La preocupación aumenta si a un militante, ad portas de los comicios, se le expulsa del partido intempestivamente, defraudando la confianza legítima de participar en el siguiente certamen -sobre todo de quienes actualmente ocupan cargos en corporaciones públicas representando al partido político-, sacándolos del escenario político como consecuencia de su imposibilidad de presentarse por otra colectividad, so pena de incurrir en la prohibición de doble militancia, como en el caso estudiado.
[1] CONSEJO DE ESTADO. Sección Quinta. Sentencia de Única Instancia, Nulidad Electoral con radicado No. 11001-03-28-000-2022-00193-001. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
[2] Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. Los candidatos que resulten electos, siempre que fueren inscritos por un partido o movimiento político, deberán pertenecer al que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y si deciden presentarse a la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto, deberán renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer día de inscripciones.
[3] Cfr. CONSEJO DE ESTADO. Sección Quinta. Sentencia de Única Instancia, Nulidad Electoral con radicado No. 11001-03-28-000-2022-00193-001. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Pár. 117.
[4] Este fenómeno, tiene diversas manifestaciones que han sido consolidadas por la jurisprudencia, según sus destinatarios, así:
- Ciudadanos. (Inciso 1º del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011)
- Quienes participen en consultas. (Inciso 5º del artículo 107 de la Constitución Política)
- Miembros de corporación pública. (Inciso 12 del artículo 107 de la Constitución Política e Inciso 2º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011)
- Miembros de organizaciones políticas para apoyar a candidatos de otra corporación. (Inciso 2º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011)
- Directivos de organizaciones políticas. (Inciso 3º del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011)
[5] CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. ARTÍCULO 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. (…)
Los Estatutos de los Partidos y Movimientos Políticos regularán lo atinente a su Régimen Disciplinario Interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Político o grupo significativo de ciudadanos actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas.
Los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del período para el cual fue elegido. (…) (énfasis propio)
[6] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 26. Sentencia del 8 de septiembre del 2021. Rad. 11001-03-15-000-2020-04535-00. MP. Guillermo Sánchez Luque. Esta decisión fue confirmada por la sentencia del 23 de noviembre del 2021, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2020-04535-01. MP. Julio Roberto Piza Rodríguez.
[7] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 11 de junio de 2011, Rad. 11001-03-28-000-2010-00105-00.
[8] Cfr. CONSEJO DE ESTADO. Sección Quinta. Sentencia de Única Instancia, Nulidad Electoral con radicado No. 11001-03-28-000-2022-00193-001. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Pár. 148.
[9] Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura No. 26. Sentencia del 8 de septiembre del 2021. Rad. 11001-03-15-000-2020-04535-00. MP. Guillermo Sánchez Luque. Audiencia pública de que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018.