La Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de tres resoluciones expedidas por el Consejo Nacional Electoral en las que se reconocía personería jurídica a las agrupaciones políticas “Creemos[i]”, “Todos Somos Colombia[ii]” e “Independientes[iii]”, dejando entrever las falencias interpretativas de este organismo autónomo en sede administrativa respecto del ordenamiento jurídico electoral.
Las demandas presentadas contra dichas asociaciones políticas ante el Consejo de Estado (CE) coinciden en varios aspectos significativos. En primer lugar, dos de ellas fueron presentadas por Luis Humberto Guidales García, en calidad de veedor de Transparencia Electoral, con el objetivo de impugnar las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional Electoral (CNE) que reconocieron la personería jurídica de los partidos políticos mencionados, las cuales, a su consideración, fueron falsamente motivadas; la otra, presentada por la ciudadana Ximena Echevarría Cardona por los mismos supuestos.
En segundo lugar, en todas las demandas se argumentó que los partidos en cuestión no cumplían con los requisitos legales para obtener la personería jurídica, ya sea por falta de participación en elecciones anteriores, por no haber inscrito candidatos o por no haber alcanzado el umbral electoral requerido. Además, en los tres casos se cuestionó la interpretación que el CNE hizo de las normas electorales y se argumentó que se habían violado la Constitución y otras disposiciones de rango legal.
Por último, tanto el CNE como los partidos políticos enjuiciados argumentaron en sus contestaciones que las resoluciones emitidas se basaron en una interpretación correcta de la ley y que se ajustaron a los principios democráticos, incluyendo la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y los principios del Acuerdo de Paz firmado con las FARC.
Por lo anterior, apt abogados les facilita a sus lectores un problema jurídico transversal a cada uno de los casos presentados, con el objetivo de exponer cuáles fueron los motivos que el CE desarrolló para concluir que el CNE, desde un principio, no debió reconocerles personería jurídica a las agrupaciones políticas mencionadas.
Así las cosas, al CE le correspondió resolver: (i) si los actos administrativos proferidos por el CNE eran nulos por falsedad en los motivos e infringir las normas en que debía fundarse; (ii) si las agrupaciones acreditaron el requisito previsto en el artículo 108 de la Constitución para ser acreedores de personería jurídica; y (iii) si el CNE podía aplicar el principio de buena fe para aplicar lo contemplado en el Acuerdo Final para la Paz u otros regímenes especiales. A continuación, se resumen los aspectos más relevantes respecto de la validez de los actos administrativos proferidos por el CNE.
1. Vocación de permanencia de los grupos significativos de ciudadanos
Las agrupaciones políticas bajo estudio no tenían la intención de participar en contiendas electorales más allá del 2022. Principalmente, los grupos significativos de ciudadanos son manifestaciones coyunturales y no continuas. El historial de participación de cada una de las asociaciones políticas demuestra que se constituyeron para elecciones específicas, ninguna de ellas para el Congreso de la República.
2. Vulneración del Artículo 29 de la Ley 1475 de 2011[iv]
La personería jurídica no puede ser reconocida a “Creemos”, “Todos Somos Colombia” e “Independientes”, porque no cumplieron con los requisitos legales, al no recolectar apoyos para inscribir candidatos al Congreso. Del mismo modo, la Sala especifica que la figura de la adhesión, según la ley, sólo se aplica a partidos con personería jurídica, no a grupos significativos de ciudadanos. Por lo tanto, el CNE incurrió en falsa motivación al otorgar la personería jurídica basándose en una adhesión que no aplica.
3. Incumplimiento de requisitos del artículo 108 constitucional[v]
Las agrupaciones políticas no cumplieron con los requisitos constitucionales para obtener personería jurídica, en el entendido de que no inscribieron candidatos al Congreso ni obtuvieron el 3% de votos válidos en estas elecciones. Por lo tanto, el reconocimiento del CNE adolece de falsa motivación.
4. Imposibilidad de aplicar el principio de buena fe y acuerdo de paz en el caso concreto
El CNE no podía utilizar el principio de buena fe para justificar el reconocimiento de la personería jurídica de los partidos políticos, porque la normativa constitucional y legal es clara y precisa, y no admite interpretaciones que se aparten de su texto y espíritu. A pesar de que el CNE argumentó que debía aplicar las directrices del Acuerdo Final para la Paz, la implementación de dicho acuerdo requiere ajustes normativos específicos. El CE determinó que, sin las modificaciones normativas necesarias, no se podía utilizar el Acuerdo Final para justificar la personería jurídica de partidos políticos.
Por lo anterior, el CE reitera cual es el camino ordinario para la obtención de personería Jurídica, comparándola con algunas excepciones contempladas en el ordenamiento colombiano, las cuales son merecedoras de un trato diferencial. A saber:
- Régimen ordinario personería jurídica
Para obtener y conservar la personería jurídica en el ordenamiento colombiano, es necesario acreditar los requisitos establecidos en el artículo 108 de la Constitución Política[vi]. Los grupos significativos deben inscribir una lista de candidatos para el Congreso y obtener al menos el 3% de los votos válidos.
A este régimen ordinario pertenecían las organizaciones políticas en cuestión, ya que no se exceptuaban de lo ordenado en el artículo 108 Constitucional al no ser acreedoras de un régimen especial.
- Reglas especiales
El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, sin las modificaciones normativas necesarias, no se puede dar aplicación a este régimen para estudiar la viabilidad de otorgarle personería jurídica a los partidos políticos “Creemos”, “Todos Somos Colombia” e “Independientes”, porque la Corte Constitucional determinó que el Acuerdo Final no tiene valor normativo per se, requiriendo la activación de mecanismos normativos para su incorporación al derecho interno[vii].
Respecto de la aplicación del Estatuto de la Oposición, la votación obtenida por Federico Gutiérrez no podía justificar la personería jurídica de “Creemos”, y los partidos “Todos Somos Colombia” e “Independientes” no cumplían las reglas establecidas en la SU-316 de 2021. Esto es: (i) la Ley 1909 de 2018 creó curules para los candidatos que obtengan la segunda mayor votación en las elecciones presidenciales —Fico ocupó la tercera—; (ii) la Sentencia SU-316 de 2021 de la Corte Constitucional estableció que los movimientos políticos deben superar el umbral del 3% de votos en elecciones presidenciales y que al menos uno de los candidatos debe aceptar su curul y declararse en oposición.
Finalmente, el CE, al declarar la nulidad de las Resoluciones No. 2239/23, 2238/23 y 1545/23 de los partidos “Creemos”, “Todos Somos Colombia” e “Independientes”, respectivamente, moduló los efectos del fallo, en el entendido de que la declaratoria de nulidad debe proteger los actos derivados de su aplicación y garantizar la seguridad jurídica. Así, los efectos del mismo se harían efectivos desde la ejecutoria de la providencia.
En resumen, el CE determinó que las mencionadas asociaciones políticas no cumplieron con los requisitos legales y constitucionales para obtener la personería jurídica, debido a la falta de inscripción de candidatos al Congreso y la no obtención del porcentaje mínimo de votos requeridos. Además, no se podía justificar el reconocimiento de su personería jurídica utilizando el principio de buena fe o las directrices del Acuerdo Final para la Paz.
Para finalizar —a modo de reflexión—, no es una novedad las críticas de las que es objeto el CNE en Colombia, principalmente aquellas relativas a su falta de independencia, debido a la forma en la que son escogidos por parte del Congreso de la República, quienes naturalmente tienen intereses políticos, lo que puede afectar la neutralidad del órgano electoral. Estas preocupaciones proliferan con este tipo de decisiones, en las que, de entrada, resultaba evidente la inviabilidad de otorgar personería jurídica a las agrupaciones políticas estudiadas, lo que pone en tela de juicio la imparcialidad del CNE.
[i] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 18 de abril de 2024. Radicado No. 11001-03-28-000-2023-00059-00. C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez.
[ii] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 18 de abril de 2024. Radicado No. 11001-03-28-000-2023-00058-00. C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez.
[iii] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 16 de mayo de 2024. Radicado No. 11001-03-28-000-2023-00060-00. C.P. Gloria María Gómez Montoya.
[iv] Artículo 29. Candidatos de Coalición. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición. (…) (énfasis propio)
[v] Artículo 108. El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso. (…) (énfasis propio).
[vi] Esta disposición fue modificada por el Acto Legislativo 1 de 2009 para fortalecer y modernizar los partidos políticos.
[vii] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-630 de 11 de octubre de 2017. Expediente RPZ-005. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo. Consid. 2.1.1. Contenido y Alcance del Acto Legislativo 02 de 2017: [C]omo se ha enfatizado en esta providencia, para la incorporación normativa al derecho interno del Acuerdo Final, se requerirá de la activación de los mecanismos de producción normativa fijados en la Constitución y la Ley.