El Consejo de Estado subraya la falta de unificación jurisprudencial en la admisión del recurso extraordinario y automático de revisión del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, respecto a las sanciones impuestas por la Procuraduría a los servidores públicos de elección popular, mostrando los importantes retos jurisprudenciales en este asunto.
Recientemente el Consejo de Estado[i] puso de presente la falta de unificación jurisprudencial que existe en esta Corporación respecto de la admisión del recurso extraordinario y automático de revisión del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, relativo a las facultades sancionatorias que tiene la Procuraduría General de la Nación sobre los servidores públicos de elección popular.
Sobre esta temática es necesario primero contextualizar cómo surgió este recurso en nuestro ordenamiento y el funcionamiento de los procesos sancionatorios de los servidores públicos de elección popular.
Como antecedente primigenio más relevante tenemos que la Procuraduría, como ente de control encargado de disciplinar servidores públicos, tenía la facultad para destituir e inhabilitar funcionarios públicos de elección popular, de acuerdo con el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002)[ii]. En este marco de competencias y como consecuencia de la crisis de las basuras del 2012, sancionó al entonces alcalde de Bogotá, Gustavo Petro Urrego, con destitución de su cargo e inhabilidad general para ocupar cualquier cargo público por el término de 15 años. Por lo anterior, el servidor acudió —además del Consejo de Estado— al sistema interamericano de protección de los derechos humanos[iii], donde la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) decidió en favor suyo, ordenando al Estado colombiano —entre otras cosas— adecuar su ordenamiento jurídico a los considerandos 111 a 116 de la decisión[iv], donde se evidencia una interpretación literal del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), que exige que las sanciones que restrinjan los derechos políticos deben darse por “condena, por juez competente, en proceso penal”.
En razón de lo anterior, fue proferida por el Congreso de la República la Ley 2094 de 2021, que modifica el Código General Disciplinario[v] para regular las facultades jurisdiccionales de la Procuraduría para imponer sanciones a quienes desempeñan funciones públicas —incluyendo, los servidores de elección popular—. Sin embargo, la Corte Constitucional en control abstracto de constitucionalidad analizó distintos apartados de esta nueva ley, y en particular el artículo 54, el cual dispone la procedencia del recurso de revisión contra las decisiones sancionatorias dictadas por la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de su potestad disciplinaria. Así las cosas, estudiando los distintos cargos que podrían derivarse de la vulneración de las garantías convencionales y procesales de los elegidos por votación popular, decidió la constitucionalidad condicionada a que el recurso fuera automático —sin sujetarse a causales— y que el proceso terminaría siempre en manos del juez de lo contencioso administrativo, siendo la sanción ejecutable solo al finalizar en la instancia judicial. Expresamente dijo en su resuelve (las negrillas y paréntesis son propias):
Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1º, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2º, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, (1) en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata. En todo caso el disciplinado (2) podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (3) Las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitará con una sentencia que determinará de manera definitiva la sanción aplicable.
Quinto. EXHORTAR al Congreso de la República para que adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales.
Dado este contexto y volviendo al auto que nos motivó a escribir esta entrada, el Consejo de Estado expuso que dentro de la corporación actualmente existen dos posiciones en cuanto al mencionado recurso: (a) una que inaplica por inconstitucional el artículo 54 de la Ley 2094, al considerarlo contrario a la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante, CADH), y (b) una que —como ocurrió en el caso concreto— considera que bajo los condicionamientos de exequibilidad resueltos por la Corte Constitucional, es menester admitir el recurso para su estudio.
En el caso concreto, la Sala Especial de Decisión se asentó en la segunda postura (b), que aboga por la procedencia del recurso en casos de servidores elegidos popularmente, cuando se cumplen los condicionamientos de exequibilidad de la Corte Constitucional. Por lo cual, optó por considerar equivocada la invocación de la excepción de inconstitucionalidad e inconvencionalidad, con base en los siguientes argumentos:
- Se estaría vulnerando la cosa juzgada constitucional respecto de la decisión tomada por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, que expresamente estudió el artículo 54, por los mismos cargos por los cuales se está inaplicando el recurso automático de la Ley 2094. Estos son, entre otros: (i) la separación de poderes al darle esas funciones jurisdiccionales a la Procuraduría, y (ii) las garantías procesales de los servidores públicos que sean sometidos al procedimiento sancionatorio, en el marco de los derechos humanos previstos en la Convención Americana. Al respecto, la Corte Constitucional adoptó una exequibilidad condicionada, con el fin de adecuar este recurso a las exigencias de la CADH, convirtiéndolo en un proceso sancionatorio que en todo evento termine con una decisión judicial.
- No puede usarse la excepción de inconstitucionalidad de manera general y abstracta, pues este mecanismo está previsto para cuando una norma en principio constitucional tiene efectos en un caso concreto que resultan contrarios a la constitución. Mucho menos cuando las razones que motivan la son las mismas que ya fueron resueltas por la Corte Constitucional.
- No puede interpretarse de manera literal y aislada el artículo 23.2 de la CADH, pues implicaría que el Consejo de Estado tampoco podría conocer de los procesos de pérdida de investidura, lo cual implicaría desconocer otras disposiciones constitucionales.
- Es incompatible con el ordenamiento jurídico colombiano la “excepción de inconvencionalidad”, por cuanto supone una superioridad de la CADH a la Constitución y las demás normas del bloque de constitucionalidad, siendo que en realidad se trata de un elemento más del bloque, que debe interpretarse en armonía con los demás.
De esta forma, el Consejo de Estado en esta providencia acogió lo dispuesto por la Corte Constitucional y partiendo de su competencia para conocer de este recurso automático, decidió en el caso objeto de estudio que no era procedente el recurso porque no cumplía con los lineamientos de la C-030 de 2023, “porque el funcionario público sancionado no se encontraba ejerciendo su cargo al momento de expedición de la sanción: el señor (…) terminó su mandato como alcalde en 2019 y fue sancionado en 2023”[vi].
Para ello, analizó las reglas que se derivan de la exequibilidad condicionada prevista en la C-030 de 2023 y que a continuación queremos traer a colación para nuestros clientes:
- El recurso procede de manera automática (es decir, sin estar sujeto a las causales del artículo 56 de la ley 2094) y excepcional cuando la Procuraduría imponga (a) sanciones destitución, suspensión o inhabilidad a (b) servidores públicos elegidos popularmente (c) que se encuentren en el ejercicio de sus funciones (deben darse al tiempo todas las condiciones). En los demás casos deberá acudirse al medio de control o acción de nulidad y restablecimiento para impugnar la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación.
- En el recurso, el servidor público deberá contar con el derecho de ejercer las facultades propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho previstas en el CPACA. Con este propósito, en concordancia con la regulación legal del recurso y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 12 del CGP, si el recurso es procedente, el despacho admitirá su trámite. Antes de la remisión del asunto, conforme lo señalado en la sentencia C-030 de 2023, la Procuraduría otorgará al servidor público de elección popular sancionado el termino de treinta (30) días para que: (i) formule los cargos de la nulidad de los actos administrativos previstos en el artículo 137 del CPACA contra la decisión sancionatoria, además de las casuales previstas en el artículo 238C de la Ley 1952 de 2019; y (ii) aporte y solicite los medios de prueba dirigidos a demostrar los cargos que formule.
- Las sanciones que la Procuraduría imponga al servidor se suspenderán durante el trámite del recurso de revisión, el cual finaliza con la sentencia judicial definitiva que resuelve sobre la sanción. Por tal razón, en dicha sentencia no será necesario adoptar ninguna medida dirigida a restablecer el derecho del servidor elegido popularmente.
Finalmente, apt abogados hace un llamado de urgencia para que el Consejo de Estado unifique su jurisprudencia en el sentido de admitir para su conocimiento los recursos extraordinarios de revisión y mientras esta decisión de unificación se da, consideramos positivo acudir a el precedente que constituye este auto citado. Esto es necesario no solo por respeto a la cosa juzgada constitucional, sino también porque la fórmula planteada por la Corte Constitucional armoniza adecuadamente con la teleología de la CADH. La interpretación de la Corte garantiza que las sanciones a servidores públicos de elección popular sean revisadas judicialmente, asegurando el cumplimiento de los más altos estándares en materia de derechos políticos y electorales, y armonizando adecuadamente la constitución colombiana con las necesidades que el artículo 23.2 de la CADH quiere proteger en nuestro sistema regional de derechos humanos. Sin embargo, se comparten las preocupaciones sostenidas en los salvamentos de voto de la C-030 de 2023, respecto de las dificultades que se pueden presentar a los servidores elegidos, respecto de la desmejora para la defensa, en comparación con la nulidad y restablecimiento del derecho.
[i] CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión No. 7. Auto del 8 de febrero de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2024-00293-00. M.P. Martín Bermúdez Muñoz.
[ii] Derogado por el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019).
[iii] Debemos precisar aquí que no fue únicamente por la sanción de destitución e inhabilidad de la procuraduría a consecuencia de la crisis de las basuras, que Gustavo Petro Urrego acudió al sistema interamericano por la protección de sus derechos políticos. Fueron alegaciones por sanciones de la Contraloría (por detrimento patrimonial al bajar tarifas de Transmilenio), la Superintendencia de Industria y Comercio SIC (por la vulneración de la libre competencia durante la crisis de las basuras), y otras sanciones impuestas también por la Procuraduría (por la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial POT). En esta entrada nos referimos a esta sanción por ser la primera de varias, y por ser aquella relativa a las potestades sancionatorias de la Procuraduría, sobre lo cual versa la Ley 2094 de 2021.
[iv] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Sentencia de 8 de julio de 2020. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_406_esp.pdf
[v] Como se explicó en un pasado pie de página, el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) reemplazó al Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002), vigente para el momento de los hechos del Caso Petro Urrego vs. Colombia.
[vi] CONSEJO DE ESTADO. Auto del 8 de febrero de 2024. Op. Cit. P. 13.